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一位国际数字政府学者对中国数字政府建设的观察与思考

发布时间:2021-03-24 09:59:28来源:数尔摩斯 复旦DMG 浏览次数:250

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在第五篇“加快数字化发展 建设数字中国” 第十七章提出要“提高数字政府建设水平”。

那么,在国际视野下,中国数字政府建设是怎样的?早在2012年,复旦DMG的两位小伙伴就对一位曾十多次访问过中国的国际数字政府资深学者Sharon Dawes女士进行过访谈,请她谈谈对中国数字政府建设的印象和观察。

虽然已过去了九年,这段访谈记录仍能对我国数字政府的实践者和研究者提供一个难得的外部视角,使我们有机会从他人的眼中看自己,并有所启示和思考。

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受访人:Sharon Dawes

简介:纽约州立大学Albany校区政府技术研究中心(CTG)创始主任(1993年至2007年),开创并领导CTG成为国际上最早的数字政府研究机构之一。1995年,时任美国总统克林顿为该中心颁发“美国政府创新奖”。作为美国国家公共行政学院院士,她于2006年当选为北美数字政府学会(Digital Government Society)首任主席,1997年被美国《政府杂志》评为“年度官员”,2005年获美国“政府技术会议”颁发的“朱里安尼领袖奖”。她还被聘为美国国家科学基金会、美国政府审计总署、国家档案局等政府机构的专家咨询委员会成员,曾参与欧洲2020电子政府路线图计划,担任联合国大学电子治理中心专家咨询委员会主席,并曾被中国国家信息中心聘为电子政务海外专家。

问:通过与中国在电子政务领域的交流合作,您对中国电子政府发展的整体印象如何?

Sharon Dawes:

我的总体印象是,就像中国政府开展大多数工作一样,中国政府对于发展电子政务有着深思熟虑的规划,每一次规划为下一步的发展打下基础,并逐步推进。这与美国有很大的不同。我还观察到这些规划为中国各地的政府都设立了宏观的目标,而为各地电子政务制定的具体目标和期望却又各不相同,比如东部沿海的省市有着较好的基础设施与更多的受教育人口,因此,对东部沿海的电子政务有着比西部更高的期望,我觉得这很有道理,中国地区间的发展差异远比美国要大,所以对不同地区设定不同的目标非常重要。

我还在中国交流时了解到,一些全国性的电子政务政策在出台前,会选择一些地方先进行试点。在美国也有类似的做法,虽然不一定是在全国层面。美国政府有这样的传统,就是在许多公共政策和公共行政领域,联邦政府会投入资金对政策进行短期“试验”,所谓短期,有时是指4年。这些“试验”会对相关政策的实施提前进行试点,或暂停某一项既有政策,让地方可以尝试一些新的做法。这些“试验”往往需要进行评估,或对不同试验之间的结果进行比较。

在电子公共服务方面,我发现的一个中国特色,也是我非常喜欢的一点,就是新技术服务手段与传统服务方法的有效结合。我记得几年前,郑磊带我们参观了上海的一个社区服务中心。我印象特别深刻的一点是,一方面民众可以在这个中心通过信息技术获取一站式的、整合的公共服务,由于当时他们还不能在家里通过网络获得这些服务;而与此同时,就在这个中心的另外一个办公室里,有一位老妇人正在通过传统的方式调解社区居民的家长里短。这两种服务手段都在同一幢大厦里进行,这对我来说,非常生动地体现了中国的文化特色,既与时俱进地运用新技术,又同时保留了成熟的、可靠的传统模式,这一点我特别喜欢。

问:美国是否也有这种将传统方式与信息技术结合的服务模式?

Sharon Dawes:

我们没有这样的模式,我们曾经通过邮件或者柜台提供公共服务,这就是我们的传统形式了,但我们没有真正意义上的通过人际互动来提供公共服务。只有在少数领域依旧通过人力来提供公共服务,在大多数地区我们已经逐步过渡到电子化公共服务,但民众依旧可以直接前往交管局,通过排队、填表来申请驾照,因为不是每个人都会使用电子化手段。但美国的大多数政府,除非是非常小的地方部门,还是会引导民众通过电子化的方式来获取公共服务,主要是因为电子化公共服务比传统方式更有效率。作为一个公民,你可以对整个流程更加清楚,你也可以全程跟踪你的申请过程,这些都是好的方面。

然而,这也让政府和民众的距离更远了,所以公共服务电子化的结果显示了其两面性,这就涉及到公民的参与程度。从表面上看,公民的网络参与程度在增加,至少网络参与的机会是增多了,但目前参与网络的用户是否能代表所有的潜在用户?仍然是个大问题。公民通过电子手段提出的意见是否得到了与面对面对话和听证会采集到的意见同等的重视程度和待遇?这也仍然是个问题。我们已确信电子化很有效率,但我们还不清楚它是否提供了更优质的服务,我想这个疑问在其他国家也同样存在。

问: 过去几年电子政务在中国发展迅速,就您看来,是什么因素促使电子政务在中国发展如此迅速呢?

Sharon Dawes:

我认为是由于中国有不同的政治体系。在美国,我们往往要花很长时间去做决策。不同的人都有不同的观点,而政治过程往往试图去尽可能满足更多人的观点,这最终会导致难以决策,或者出台一系列不同的政策选项,以满足不同特定群体的需求。这样,就有了一揽子“混搭”的政策,而这对政策的实施造成了很大困难。

我们采取了一种分权实施的方式,通常只给出相关政策的大致框架与规则,有时还配套一定的资金,从联邦政府给到州政府,再给到地方政府,但也并不是每项政策都有配套资金。这些都使得政策的落实需要很长时间,在实践过程中在各个地方也会产生很多变化,因为各地会对政策进行“本地化”的调整。

而在中国,我感觉可能在最初决策阶段,会有许多讨论,会有许多不同的方案来满足不同的需求,但一旦政策制定出台后,其实施过程就是统一和集中式的,在美国存在的可能延缓或阻碍一项政策的不同意见在中国可能也存在,但这些不同意见却不会延缓或阻止一项政策的实施。因此,政策能在中国很快得到推进。

问: 您如何评价这种推进方式?

Sharon Dawes:

我并不觉得这种推进方式是件坏事,相反,我认为能够制定深思熟虑的,并有内在连贯性的政策是一件好事,但我认为在政策制定的过程中,应确保各种声音都能被听到。同样,在政策实施过程中,能及时得到反馈也非常重要,以检验政策是否达到预期的效果,以了解政策是否产生了难以预料的副作用,并采取措施来进行处理。我不是很清楚中国是否有这样的机制,但我觉得中国应该有,这一点对于任何政治系统都非常重要。

问: 您认为在电子政务发展方面,中美的主要不同点在哪里?

Sharon Dawes:

回答这个问题对我来不太容易,因为我对美国这边非常了解,而对中国的了解则停留在表面。中美之间最显而易见的一个差异是,中国的发展速度比美国更快,尽管中国起步较晚,但发展得非常稳健,也更迅速地取得了成果。我认为这一方面和中国自身的努力有关,同时也反映了一种普遍的发展规律,就是先发者一般需要有较长时间的探索过程,而后发者则能够迅速充分地学习先发者的经验。在南美或世界其他地方,你也可以看到这一点。

我觉得中美之间的一个主要差别在于中国政策的执行过程比美国快得多,且坚持不懈,而在美国我们往往是走走停停。此外,在美国,无论在联邦政府的机构之间,还是在地方层面的各州之间,都存在着很大的差异,包括电子政府项目的目标、设计、实施、成果等各方面,与中国相比,都存在着更大的差异。我不是说中国电子政务的发展就没有多样性,但我有这样的印象,就是中国的各个政府部门、各部委和各级政府都朝着相似的方向发展,只是在发展阶段上有所不同。

而在美国,各地电子政务的发展目标则更具差异性,有更大的多样性。因为美国各地政府之间除了在规模与能力上有差异之外,彼此之间也有着更大的独立性。州政府与州政府之间,以及州政府与联邦政府之间都是相对独立的。尽管地方政府相对而言和州政府有更多的联系,但由于他们的规模、经济发展水平和影响力不同,他们之间仍然存在很大差异,也有更大的独立性。在美国,你很难说美国的电子政务就是“这样”的或是“那样”的,因为各地做法都很不相同。

问: 如何才能变得更具多样性呢?

Sharon Dawes:

我不是说多样化就一定更好,但多样化会更具地方特色,也更有针对性,会针对特定的人和特定的场景来设计系统,但这也意味着更高的成本。美国还缺少一个统一的基础设施,在美国,你还不能期望在任何地方都能以同样的方式获得某项服务。我觉得也许中国可以做到,虽然你们还未实现。我觉得这是一个理想的模式,政府应该向所有民众提供同样的、基本的服务,在不同地方提供的服务的质量也应该相同。

而在美国,我们还缺少个性化的整合服务,虽然我们很想实现,但目前还做不到,因为美国没有统一的全国性身份证系统,美国民众也不想要。我们想要更好的公共服务,我们想要社区服务,我们想要整合的一体化的服务,但我们却不想要一个全国身份证系统。但如果没有后者,就不会有前者。中国有全国的身份证系统,所以你们有可能根据每个人的不同情况,提供个性化的公共服务,而这正是欧洲正在做的或正想做的,他们有全国身份证系统,只有英国没有,因为他们和美国有同源的政治文化。

问: 您对现阶段中国电子政府的整体发展有何看法?

Sharon Dawes:

我的一个粗浅的印象是,中国的电子政府更多将重点置于基础设施建设和服务应用开发,这一点在全世界都很普遍。相比之下,利用信息技术来推动政府行政改革的步伐则较为缓慢,这一点在国际上也是如此。服务应用和基础设施建设与推动政府改革转型(比如政府信息公开)这两者还没有很好的融合在一起,而将两者融合起来是非常重要的,因为他们之间是彼此相辅相成的。政府行政改革和电子政务基础设施建设和服务应用之间的融合关系在美国和欧洲结合得相对紧密一些。但即使在美欧,这两者的结合也是一个难题。

问: 美国是如何将这两者结合起来的呢?

Sharon Dawes:

在美国,两者之间是通过最高层面,而不是在整个体系的各个层面,来将两者结合起来的。比如,总统的“开放政府”政策、总统颁发的有关政府档案的行政命令、以及白宫对政府信息公开的要求等,还有白宫对IT基础设施投资的领导、设立政府首席信息官、进行政府采购等,所有这些工作的目标和计划在白宫都是结合在一起的。

但在国会就结合得不是这么紧密,因为国会有不同的委员会,各自关注不同的领域。在一些州政府,这些工作也都是结合在一起的,比如在纽约州,信息技术部和政府首席信息官更多负责IT基础设施建设和服务应用,而与此同时,我们又设立了开放政府委员会,来负责政府信息公开工作,而州长的责任就是要把这两部分的工作结合起来。

将两者很好地结合起来是一个普遍的难题,一方面,要通过信息技术来提升服务质量、降低成本、提供统一的平台来提供信息,提升生活品质;而另一方面,在政治领域,又要求运用信息技术来实现对政府的问责,提高政府的透明度。前者强调政府的服务,后者则强调让公民来监督、了解和批评政府。现任的总统要求我们同时做好这两项工作,对任何国家来说,要做到兼顾这两者都还有很长的路要走。

问: 您对未来中国电子政务的发展有什么建议?

Sharon Dawes

如果一定要提一些建议的话,作为一个外部观察者,我觉得有下面这些工作可以去做或需要加大力度。首先,要从发展的初级阶段迈向高级阶段,就需要不断提高公众的教育水平,而且这一点不仅仅有利于电子政务发展。第二,对不同的政策进行试验并检验其实际效果非常重要。第三,中国已经在营商领域对标了很多国际惯例,从而使世界各国在和中国开展商务活动时更有信心,也使中国的企业在与世界各国打交道时有着同样地预期。我觉得,中国在电子政务方面还可以和国际开展更多交流,不仅仅是在IT基础设施建设和服务应用开发上,我觉得有些国际上比较好的案例可能会对中国有所启发和帮助,而中国是否采纳,应该由中国自己来决定。我觉得中国应该想办法让中国的政府工作、商务活动和社会生活更容易被外面的世界所理解,这样会给中国带来更多的机会,更多正面的机会。

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