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数字技术赋能城市公共服务的探索与实践

发布时间:2023-08-14 08:48:26来源:发展研究 浏览次数:437

近年来,数字技术广泛融入智慧城市建设,不断提升城市公共服务效率,使数字公共服务更加普惠均等,对就业、教育、医疗和养老等民生保障的支撑作用不断凸显。基于数字技术对城市公共服务能力、效率和公平等方面的逻辑关联机制,结合北京、上海、深圳和杭州等地数字技术赋能城市公共服务的实践、成效与经验,针对数字技术垄断、隐私安全、监管协同、数字鸿沟和数字服务能力等方面存在的问题,提出对策建议。

数字技术随信息技术发展而产生、应用和普及,具有速度快、智能化、可追溯等特点,通过数据收集、传输、处理和分析,实现生产力和生产关系的变革。近年来,我国大数据、区块链、人工智能等数字技术迅猛发展,一些技术得到广泛应用,较好地与经济社会发展融合,为推动城市公共服务高质量发展提供了重要技术支撑。党的十九届五中全会明确提出,加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。2022年3月,国家发展改革委在《“十四五”数字经济发展规划》中提出,数字化公共服务要更加普惠均等,通过提供数字化转型公共服务,持续提升公共服务数字化水平,提高“互联网+政务服务”效能。党的二十大报告提出,加快发展数字经济,促进数字经济和实体经济深度融合。这些部署为数字技术支撑城市公共服务指明了方向。

随着我国城市的发展,城市基本公共服务发展不平衡不充分的问题日益凸显,对技术支撑的要求也不断提高。本文以就业公共服务、教育公共服务、公共卫生服务和养老公共服务为例,结合北京、上海、深圳和杭州等地数字技术赋能城市公共服务的实践、成效与经验,针对数字技术赋能城市公共服务的主要问题,提出对策建议。

一、数字技术赋能我国城市公共服务的实践与成效

(一)数字技术赋能就业公共服务

近年来,区块链、人工智能、大数据、5G等一系列数字技术的兴起和应用,改变了传统就业公共服务模式,形成了渠道多元、形式多样、服务精准的智能化就业公共服务方式。

1.数字技术有效提升了供需匹配质量

数字技术在公共就业服务中打破了供需壁垒,实现供需精准匹配。大数据、人工智能等数字技术能够帮助用工主体精准对接就业者需求,如通过数据库覆盖求职者年龄、性别、求职需求等信息。公共就业服务机构可以根据供求双方信息提供个性化帮扶服务。同时,数字技术还促进了就业公平,通过较低的边际信息成本,使城市中的就业困难群体能够共享求职信息,实现城市公共就业服务均衡发展。

2.数字技术直接带动了亿万就业岗位

近年来,我国数字经济就业规模不断扩大,新就业形态正在成为劳动者就业的重要渠道。《2020年中国数字经济发展报告》的数据显示,2018年,我国数字经济领域就业岗位达到1.91亿个,占全年就业总人数的24.6%。其中,数字产业化领域就业岗位1220万个,产业数字化领域就业岗位1.78亿个。人力资源和社会保障部中国就业培训技术指导中心联合阿里巴巴钉钉发布的《新职业在线学习平台发展报告》的数据显示,数字技术人才需求规模庞大,预计云计算工程技术人员、物联网安装调试员、无人机驾驶员、电子竞技员、电子竞技运营师、人工智能工程技术人员、建筑信息模型技术员、工业机器人系统操作员和运维员、农业经理人、数字化管理师等人才缺口近千万。

3.数字技术促进了城市公共服务均等化

数字技术为各类劳动者提供了更多就业机会,高校毕业生、异地务工人员、就业困难人员等重点群体充分融入数字红利中。以深圳市为例,深圳市人力资源和社会保障局通过就业数据分析模型,建立深圳公共就业服务平台。这个平台按照“就近受理、多级审核、互信互认、属地管理”原则,实现了就业创业“全城通办”。在就业岗位信息全市共享、全市统筹的基础上实现数据全市共用,实现就业信息获取、求职业务办理全市“通办”、全城“一张网”;推行服务“全程网办”,实现服务对象办事“零跑动”,就业创业数据智汇,大大提高基层公共就业服务机构的政务经办水平,为下一步提供更加精准、智能、便捷的服务夯实数字基础。

近年来,一些地区积极推广“直播带岗”,成为当前“稳就业”的重要抓手和生动实践。“直播带岗”是近年来新兴的人力资源招聘模式,实现足不出户,“码”上就业。“直播带岗”是网络招聘的升级,是“数字技术+平台经济+就业服务”协同创新的生动体现,提升了供求匹配效率和招聘服务质量,成为促进蓝领群体就业的重要模式创新。如2021年,湖南省株洲市开始尝试利用网络直播等数字化渠道开拓招工渠道。江苏省常州市春节期间积极推动异地务工人员返岗复工,借助互联网平台开展“直播带岗”,参加应聘的蓝领求职者达到2万多人,3200名蓝领工人找到工作。河北省邯郸市将“直播带岗”融入本地“春风行动”,助力企业招工,为供需双方提供“不打烊”的就业服务平台。“直播带岗”打破了线下招聘会的地域局限,建立起更加快捷、完善、多样的就业新通道,实现了“就业服务不打烊、网上招聘不停歇”,助力广大务工人员更好地返岗就业。

(二)数字技术赋能教育公共服务

数字技术缓解了我国基础教育资源不均衡和教育机会不均等问题。“互联网+教育”改变了传统教育公共服务模式,通过在线教育扩大优质教育资源的覆盖面,从技术上促进了教育公平,为师生创造了更多样的教学手段,极大地丰富了学生的感官体验。近年来,通过在线学习,“互联网+基础教育”的格局进一步得到强化,如腾讯会议教育版、ClassIn等在课堂数字化上的应用,将双师课堂、录播教室等独立的线下教室进行联动,提供在线听课、评课、多节点教研、会议等直播、录播功能,有力支持在线听评课,为居家学习奠定了技术基础。

数字技术也促进了城市基础教育的公平性,使优质的教育资源获得了更加开放和平等的传播,为解决“择校难”“学区房热”等教育资源不平衡带来的社会问题创造了条件。通过网络教育,学生们足不出户就能有机会接触来自全国甚至世界各地的学科知识,降低了自主学习的门槛。

2021年12月,《上海市教育数字化转型实施方案(2021—2023)》印发,将数字化转型作为推进教育现代化建设与高质量发展的重要引擎和关键特征。如上海徐汇区的教育数字化转型实践是上海数字化转型的试点区,通过数字化转型,将数字技术与教育教学深度融合,支持了学生个性化发展。

(三)数字技术赋能公共卫生服务

数字技术已经成为应对公共卫生事件,开展公共卫生服务工作的重要支撑。新材料、新生物医学、新医疗设备以及“互联网+医疗”等改变了公共卫生服务模式,尤其是近年来大数据、检测技术、疫苗研发等成为应对公共卫生危机的重要手段。数字技术在一定程度上降低了医疗成本,让更多低收入群体能够用得起更新的药物与治疗服务。数字技术在医疗保健领域的应用也不断扩大和深入,公共卫生领域经历了快速的数字化转型,数字公共卫生也应运而生。

我国不少地区积极推动数字公共卫生探索。如北京市朝阳区建成了以居民电子病历为基础、卫生专网传输为支撑的区域数字化公共卫生体系,促进了信息递送、数据监测预警、应急管理等,并通过大数据的利用,实现了卫生资源的优化配置、公共卫生服务精准到居民个体。2019年,深圳积极推动“深圳市诊所服务监管一体化平台”工作,覆盖了2000多名医师,累计监管100多万人次诊疗,有效解决了资质挂靠、虚假诊断、小病大治、收费高企、管理落后等非公立医疗的常见问题。杭州市提出打造“互联网+医疗健康”数字健康服务生态体系,打造数字公共卫生体系,推进人工智能应用服务,推进卫生健康数字化改革,建设智慧互联的卫生健康服务体系和监管体系,卫生健康数字化改革综合指数达到90%。

(四)数字技术赋能养老公共服务

老龄化是全球性挑战,数字技术为积极应对老龄化创造了条件。大数据、互联网、卫星通信技术等提升了城市应对老龄化的能力,给广大城市老年居民创造了更高质量的公共服务。

数字技术也推动了养老产业的发展,养老机器人、智能养老院等正在不断满足老年人的各类新需求。近年来,数字养老飞速发展,表现为互联网、物联网、云计算、大数据和5G等数字技术赋能传统养老服务,一些养老服务模式得以重构。数字技术已经服务于各类养老公共服务场景,为城市老年人提供了全域化、便捷化、智能化的养老服务,提升了老年人的生活品质。

上海、杭州、常德等城市在数字养老公共服务方面走在全国前列。其中,上海“暖心家园”项目受到广泛关注。“暖心家园”通过“大数据+云计算+物联网+移动互联”优势技术与智慧养老概念有机结合,以居家社区场景为重点,为银发家庭提供家庭养老院式服务,为社区提供数字化养老一站式运营解决方案,为政府部门提供更实时且智能的养老服务监管。如面向老年群体、子女群体,提供多端数字化养老产品,打造虚拟数字化养老院,满足老人居家养老需求、子女看护需求。面向社区、机构,提供运营管理平台、养老应用软件、养老看护终端、养老生态服务等产品,为街道社区及机构提供15分钟生活圈的数字化养老一站式运营解决方案。面向市、区两级民政决策,打造数字化养老“智慧大脑”,支持区、街镇、养老机构的服务数据接入,政策法规发布,运营流程监控,实现数据统一纳管,帮助决策支持,并可与市级一网统管平台进行对接。

上海杨浦区的“数字养老院”运用物联网技术,通过各类传感器24小时实时监测并上传数据,使老人的日常生活处于持续保护状态。除了保障老人安全外,数字化智慧养老的关怀还体现为特有的定制服务。由于每位老人情况不同,数字化养老院专门给出了一张服务清单,包括生活照料、临床护理、安全应急、精神慰藉和虚拟信息等5大类48项服务内容。

杭州“智慧助餐”也是典型的智慧养老服务项目,是数字赋能“一老一小”专项工作的重要应用场景,通过数字化手段推动面向全体老年人的养老服务,让老年人的“暖心饭”吃得更实惠、更方便。不用办理、充值多张实体卡,也无须在手机上完成复杂操作,杭州全市范围内开通“全城通”智慧助餐应用的老年食堂均提供市民卡、“长者码”与人脸识别等多种便捷的支付渠道,就餐的老年人可以自由选择。

湖南常德启动了“数字养老管理运营”,开展居家安防、外出看护、健康监测、医康陪护、居家服务、助餐助行、助浴助乐等7类项目12种产品的养老服务,取得较好效果。常德市结合地方社区养老服务站、街道康养中心建立了13家线下智能养老服务站点,为3万多老人提供高效快捷的养老服务,服务对象涵盖2万多个家庭,其中空巢老人家庭达80%以上。

二、数字技术赋能城市公共服务的主要问题

数字技术方兴未艾,其积极影响已经显现同时,数字技术发展也面临一些新的挑战和问题,对城市公共服务的影响也存在一些潜在风险,一些城市在探索数字公共服务方面还出现了一些突出困难与瓶颈。

(一)数字技术掌握在少数龙头企业和平台手中

“一家独大”“赢者通吃”不利于夯实城市公共服务基础。技术垄断是市场上常见的垄断形式,一些龙头企业加大研发投入和推动技术进步的同时,也不断凭借数字技术和规模效应形成市场垄断,这种垄断不利于技术扩散,提高了数字技术应用于城市公共服务的成本,不利于数字技术在城市公共服务中推广应用。

(二)数字技术在支撑城市公共服务的同时面临数据安全、数据滥用和数据泄露等问题

当前法律法规难以对其进行有效监管,在提升城市公共服务效率的同时,存在泄露市民的隐私、信息安全,造成公共信息安全风险。同时,政府部门面临网络舆情管理失控、平台无序扩张以及AI伦理等问题。

(三)数字技术在解决长期形成的制度性、根源性问题仍有局限

在数字技术解决城市公共服务“术”方面的问题取得了一定成效,但在涉及城市治理的层面,发挥的作用仍有局限。

(四)数字技术发展不均衡加剧了一些领域的“数字鸿沟”和城市公共服务差距问题

有观点认为,数字鸿沟造成的差别正在成为中国继城乡差别、工农差别、脑体差别“三大差别”之后的“第四大差别”。由于数字技术未能覆盖全体城市居民,城市公共服务的数字化不仅不能缩小群体间差距,反而在一定程度上扩大了差距。

(五)数字作为重要生产要素的集成度不高影响数字技术效能发挥

政府作为城市公共服务的主体,既是服务数据的使用者,也是数字资源的生产者,政府各类部门掌握了大量的数字资源,这为城市管理者提供公共服务创造了条件。但是,政府掌握的数字资源往往分散在各个部门之中,数字资源存在“孤岛化”“碎片化”问题,由于缺少统一的数字管理部门,或者大数据等部门权限有限,数据在服务公共服务时的集中度不高,在缺少有效整合的情况下,数字公共服务难以做到效用最大化。

(六)数字经济趋势下城市公共服务主体数字化转变和数字能力建设有待提速

对长期在传统公共服务模式下工作的公务员、企事业单位人员和社会组织从业者而言,数字技术通常是新办法、新工具,需要尽快从思维方式、工作路径和实际操作层面加快转变。一些基层政府部门在数字化、信息化能力建设方面还存在短板,存在不会用、不敢用、用不好等问题,数字能力跟不上数字技术变化速度,制约了城市公共服务供给质量的提升。

三、政策建议

(一)健全组织领导体系,保障数字技术投入

数字技术赋能城市公共服务创新涉及多个政府部门,对组织协同提出更高要求,应进一步厘清界定政府部门职能,通过加强党的领导,整合资源,形成合力。健全城市政府数字管理机构,优化城市大数据局(中心)的职能职责,提升数据管理机构的数据整合和服务功能。明晰城市数据管理的主管部门、监管机构职责,强化跨部门、跨层级、跨区域协同监管,明确监管范围和统一规则,加强分工合作与协调配合。进一步增加用于更新改造城市公共服务数字基础设施的一般公共预算,保障城市基础设施数字化建设的经费。有序推进基础设施智能升级,稳步构建智能高效的融合基础设施,提升基础设施网络化、智能化、服务化、协同化水平。通过数字技术规模化应用,降低城市公共服务成本,增强城市公共服务的公益性、保障性和基础性。

(二)提高政府数字治理能力,加强数字服务

能力和标准化建设加强公务员数字技术培训,加强城市数字基础设施建设,加快政府数字服务流程再造和标准化建设。加快城市数字公共服务模式创新,借鉴私营部门数字经济新业态、新模式和新产品,重塑政府数字公共服务理念和模式。进一步推进数字公共服务标准化建设,以数字技术标准化推动公共服务标准化,明确公共服务对象、服务内容、服务标准中的数字技术规范,完善重点民生领域数字标准规范,加强各行业标准间的统筹衔接。逐步建立具备查询、公开、宣传、共享等一体化功能的基本公共服务标准信息资源库。

(三)培育多中心城市公共服务主体,推动数字产品和服务融合发展

加快发展智慧城市政府和社会资本合作(PPP),发展城市公共服务社会组织,加快提升城市公共服务数字化水平。明确政府、市场和社会、个人的权责边界,突出政府推动城市公共服务数字化中的主体地位,积极引导数字技术的领头企业和社会组织参与城市公共服务。加速推动大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链等新技术由商业产品向公共产品融合转变。加速数字技术与民生保障融合,着力研发面向群众“急难愁盼”问题开展数字公共服务产品研发。推动数字技术与城市公共服务高质量发展融合,适应人民群众多样化、个性化、高品质的健康、养老、托育、文化、旅游、广电、体育、家政等服务需求。

(四)积极借鉴经验

加强城市公共服务数字化规划,健全评估机制,定期评估数字技术赋能效果。城市规划中更多体现技术价值,借鉴发达国家城市治理经验,将数字技术元素融入城市发展规划之中。建设数字友好型城市,在北京、上海、杭州和深圳等数字经济发展基础较好的城市开展数字公共服务试点,打造一批数字公共服务标杆城市。构建责任清晰、多元参与、依法监管的数字化公共服务质量治理和促进体系,及时跟踪评估公共服务数字化改造的实施效果,动态优化城市公共服务数字化评价体系。聚焦公共卫生、社会安全、应急管理等领域,实现重大突发公共事件的数字化快速响应和联动处置。

(五)加强信息无障碍建设,提升面向特殊群体的数字化社会服务能力

借力数字技术促进城市公共服务均等化,缩小城市中心和郊区公共服务差距,提升市民数字素养和参与意识,为更多外来务工人员和新市民提供更多更公平的基本公共服务。加大数字技术的教育、培训和宣传,尤其面向老年人、流动人口和困难群众开展数字技术普及工作,不断缩小“数字鸿沟”。以城市公共服务数字化推动城市公共服务均等化。充分发挥全国一体化政务服务平台一网通办枢纽作用,推动更多公共服务事项网上办、掌上办、一次办,持续提升城市间、地域间公共服务数字化智能化水平。

(六)加快公共服务数字产品技术进步,促进“互联网+公共服务”“区块链+”发展

推动线上线下融合互动,支持高水平公共服务机构对接社区、城乡接合部。促进人工智能在公共服务领域推广应用,鼓励支持数字创意、智慧就业、智慧医疗、智慧住房公积金、智慧法律服务、智慧旅游、智慧文化、智慧广电、智能体育、智慧养老等新业态新模式发展。促进公共服务与互联网产业深度融合发展,大力培育跨行业跨领域综合性平台和行业垂直平台。鼓励建设智慧社区和智慧服务生活圈,推动公共服务资源整合,提升专业化、市场化服务水平。

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