摘要：构建协同高效的政府数字化履职能力体系是新发展阶段数字政府建设的核心内容之一。本研究以江苏 “不见面审批”和上海“一网通办”建设为案例进行比较研究，提出政府数字化履职能力建设应具备四个核心要素，即 “战略—技术—组织—制度”，建议当前提升政府数字化履职能力应在增强政府数字化领导力、提升数字基础设施体 系化建设能力、构建敏捷回应和协同治理能力、持续提升制度创新能力等四个方面持续推进。
2022年6月，国务院发布了《关于加强数字政府建设的指导意见》(以下简称《意见》)，这是国家层面首次全面系统规划数字政府建设的顶层设计，构建协同高效的政府数字化履职能力体系成为新发展阶段数字政府建设的核心内容之一。《意见》提出了加强经济调节能力的数字化、市场监管能力的数字化、社会管理能力的数字化、公共服务能力的数字化和生态环境保护能力的数字化等多方面要求，涵盖了政府各部门的履职工作，而不只是此前先行探索的一些窗口部门，《意见》的颁布开启了政府全面数字化建设的新征程。
继党的十九大提出“建设数字中国”后，党的二十大报告又提出“加快建设数字中国”。各地政府在运用数字技术推进政务服务和社会治理模式创新方面进行了一系列的探索，出现了“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”“接诉即办”等广受市民和企业欢迎的服务模式和治理模式，提升了市民满意度的同时也实现了政府履职能力的提升。本研究通过对江苏“不见面审批”和上海“一网通办”模式的比较研究，提炼前期政府数字化建设探索进程中的政府数字化履职能力建设的核心要素和提升路径，以期为当下正在推进的政府部门全面数字化提供借鉴，促进数字政府建设绩效的提升。
一、文献综述与分析框架
早在1996年，美国学者尼葛洛庞帝就提出了数字化生存概念，此后，数字地球、数字政府等概念逐渐演化发展。美国学者简·E·芳汀(2002)在研究美国国贸数据系统时发现信息技术与组织安排、制度安排互为因果，因此提出了“技术—组织—制度”三维分析框架。随着数字技术的快速迭代，伦敦政治经济学院PatrickDunleavy于2006年率先提出要重视数字时代的政府治理，数字政府治理可以解决政府和政策的碎片化问题，精准、灵活地回应公众需求，是集“技术”“组织”“权威”于一身的复合体；蒋敏娟、黄璜(2020)等人在对美国、加拿大、德国、新加坡等国家数字政府治理实践研究的基础上归纳出发达国家数字政府治理的五大框架，即：战略规划、组织体系、能力与责任、技术平台以及安全与隐私。詹国彬(2021)则从价值—技术—制度这三个维度分析英国数字政府建设的经验。倪建伟、杨璐嘉(2022)从美英韩三国数字政府建设中提炼出以用户为中心、渐进式组织、法制化建设、基础设施、政企合作等方面的经验。SkierkaIsabel(2023)通过对爱沙尼亚数字政府建设的研究提出了以“技术管理—网络化协作—能力建设—法制建设”为核心的新构架。
从中国来看，政府数字化履职能力是在国务院 2022年《关于加强数字政府建设的指导意见》中首次出现的新名词，现有研究中，翟文康、李芯锐、李文钊(2020)等人通过对北京12345平台的案例研究提出了“平台—界面治理—战略—价值”的数字政府治理框架。祁志伟(2021)认为数字政府建设是“社会—技术—人”有机融合的过程中呈现出价值理性与工具理性的统一。赵金旭、赵娟、孟天广(2022)从组织机构、制度体系、治理能力和治理效果四个维度构建了数字政府发展的OPCE理论框架。杨冬梅、单希政、陈红(2021)则从“价值—结构—功能”三重向度对数字政府进行分析。陈毅、刘鼎申、徐长思(2022)以上海“一网通办”改革为例提出“价值引领—制度革新—技术适配—环境优化”的四维度分析框架。刘娟(2023)通过对长三角区域数字政府建设的研究，提出了技术平台整合、体制机制整合、示范区整合等改进数字政府协同建设的新策略。翟云(2023)提出要建立健全技术标准、数据标准、业务标准、安全标准、管理标准和人才标准，以提升政府数字化能力。
现有研究表明，学者们从不同的视角对国内外数字政府建设进行了研究，从最初的关注技术这一新要素的介入对政府治理带来的转变，发展到认为多要素均对数字政府建设产生影响，逐渐形成了包括“战略—技术—组织—制度”四要素在内的数字政府建设分析框架。
本研究认为，在数字政府建设初期，这些新型政务服务模式的成功创立与应用是当地政府数字化履职能力的最佳证明，因此，数字政府建设分析框架的“战略—技术—组织—制度”这四个要素，正是政府数字化履职能力建设的核心要素。
二、案例概述：从“不见面审批”到“一网通办”
在中共中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告(2022)》(以下简称《报告》)中，将全国省级政府一体化政务服务能力总体指数分为“非常高”“高”“中”三个层次，上海和江苏均处于“非常高”全国第一层次，《报告》将上海持续探索“一网通办”和江苏深化“不见面审批”的具体做法及成效作为全国政务服务能力建设的典型示范，所以，本研究选择江苏政务服务的创新模式“不见面审批”和上海政务服务的创新模式“一网通办”这两个典型案例进行比较研究。
(一)“不见面审批”的核心要素
“不见面审批”这一创新政务服务模式最初是为了缩短企业申请设立时各类审批手续的时间，降低企业设立成本，提高企业满意度，改善营商环境而创设。全国最早的一份“不见面审批”的营业执照是2017年在江苏省南京市栖霞区率先发出的。栖霞区的这一政务服务创新模式，一方面，通过数字技术的应用和部门间数据的互联互通共享形成技术层面的支撑；另一方面，通过对业务流程的改造，将政府部门之间原来分散的审批业务集中到一个窗口办理。在窗口服务从分散到集中的过程中，“全科政务”管理办法的推行是“不见面审批”能顺利实现的根本保障，这一制度规范将业务流程创新的探索制度化可持续、可推广。此后，江苏省发布《关于全省推行不见面审批(服务)改革实施方案》等文件，持续深化“不见面审批”改革，加快推进“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”，在全省政务服务工作中全面开启“线上受理、联合审图、集成服务、综合监管”的新服务模式，全省政务服务效率和市民满意度均得到了明显提升。
在《报告》中，江苏政务服务能力“非常高”的评价正是持续深化“不见面审批”改革的结果，在审批速度、办事流程、解决问题等方面更进一步，并进一步完善对企业的数字化服务，创设了“苏企通”平台，为市场主体提供集政策、服务、监管于一身的一体化新平台，进一步降低企业的交易成本，提升“不见面审批”的效能。
从“不见面审批”的探索和发展来看，从改进政务服务这一目标出发，以技术为支撑，通过组织调整和制度创新，多要素共同作用，才有了这一政务服务新模式的诞生和持续发展。新模式不是几个要素物理上的简单相加，而是“你中有我，我中有你”的深度有机融合。
(二)“一网通办”中的同与异
“不见面审批”主要是针对某一类政务服务的创新，而数字政府建设需要的是政府部门整体的数字化转型，在这个背景下，如何让更多的数据、更多的部门、更多的业务更有效地进行连接并运行就成为各地政府数字化进程中的一项新的挑战。
2018年开始，上海提出了“一网通办”的政务服务新模式，在“不见面审批”的基础上，着力于“一网”和“通”的建设。“一网”是指从标准化入手统筹构建“云数联动”的数据共享交换平台等数字基础设施，将全市范围内的市、区、街道、社区等各个层级、各个部门都并入同一政务网络系统中进行运行，实现各层级政府机构之间的互联互通。“一网”建成后，数据能否实时畅通流动，支撑新的政务服务模式成为关键问题，上海市从顶层设计着手加大“通”的建设力度。一是于2018年规划出台了《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，提出建设整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府基本框架，此后，连续4年每年均出台《深化“一网通办”工作要点》，不断优化“一网通办”的顶层设计。二是建立了推进“通”的机制，一方面，通过责任清单、需求清单和负面清单的制定，从需求出发理顺各单位数据之间的关系、明确责任分配，并规定部门提交的负面清单由市政府常务会审定才能通过，从而有效杜绝了部门间的推诿扯皮；另一方面，针对一些高频事项的业务流程和职能调整，市委常委分工协调，通过一系列举措形成组合拳，确保数据的按时归并和高频使用，有力促进部门间数据互联互通、共建共享。三是“一网通办”改革以来，已出台了《上海市公共数据和一网通办管理办法》等系列制度规范，通过持续优化制度供给，为“一网通办”建设提供重要支撑。
正是由于上海市委市政府战略规划的引领和机制创新、制度创新的持续协同，上海的“一网通办”工作在《报告》中全国排名第一梯队，在《联合国电子政务调查报告》中，上海“一网通办”经验还作为经典案例被写入，并位列全球主要城市第十位。
从“一网通办”的迅速发展可以发现，虽然战略—技术—组织—制度四要素仍然必不可少，但是，在这四要素中，上海更重视顶层设计的引领作用，在总的战略规划制定后，每年均围绕着“一网通办”建设中的难点、堵点持续发布每年的改革要点，已累计实施520项改革举措，这些均是“一网通办”快速推广的有力支撑。同时，上海以强有力的组织协调和融合机制突破工作难点，前面提及的市政府常务会工作机制即是证明。所以说“不见面审批”是“一网通办”的前期探索，“一网通办”是“不见面审批”的拓展和进一步发展，其中，顶层设计和强有力的协调融合机制是“不见面审批”走向“一网通办”的关键，而顶层设计正是政府推进数字化转型发展战略的具体体现。
三、案例分析：政府数字化履职能力建设的核心要素
“不见面审批”和“一网通办”，作为政务服务的新模式，从它们实践探索的历程可以发现，战略—技术—组织—制度是影响政府数字化履职能力建设的核心要素，缺一不可。但是在不同的发展阶段，面对不同的发展需求，每个要素的比重及发挥的作用各有侧重，处于动态发展变化中。
(一)战略层面的引领是关键
企业对营商环境改进的呼吁由来已久，特别是江苏南京在招商引资一批新企业落户时，传统的企业设立申请程序繁杂且涉及部门众多，有时申请半年之久仍没能正式投入运行。为了更好地服务企业、改善营商环境，江苏开始探索通过数字技术的应用来创新服务模式，这是政府部门“不见面审批”这一新形式得以问世的内在动力。但因为是新生事物，开始探索的过程更多地停留在业务层面，在后期向全市范围推广的过程中，也是在一些高频应用的业务部门，更多的是部门为主的一些更新，没有形成全市范围内更广泛的部门数据之间的互联互通，需要更高层次的顶层设计的规划和支持。而上海的“一网通办”之所以能后来居上，在短时间内取得显著的成效，就在于它是从全市层面通过系统的顶层设计来全力推进和落实的。
所以，虽然江苏的“不见面审批”政务服务模式创新来自基层部门自下而上的探索，得到了企业和群众的认可，但是随着“不见面审批”应用范围的扩大，基层的行政能力和组织能力支撑不了发展的需求，需要更高层级行政机构的重视和介入，才能打通互联互通的各个环节，取得预期的效果。因此，战略规划的引领是关键。
(二)技术层面的数据共建共享共用是前提
江苏南京有着较好的信息化建设的基础，是全国创新型城市和智慧城市的试点城市，以“我的南京”App为代表的移动端一体化服务平台，对接规划、国土、消防、环境、文物、建设、发改委、人社、医保等55个部门业务系统和数据，1846个政务服务事项实现互联网办理，这为“不见面审批”得以产生并迅速在多个部门推广应用奠定了良好的基础。上海在2022年上半年已实现70多个部门数据的联通和归集，3025项服务事项可以全程网办，通过互联网服务事项的数量明显提高，其中技术层面部门间数据互联互通的程度是影响政务服务数量的重要因素。因此，运用技术手段实现数据的共建共享共用是前提。
(三)组织层面的适时调整是重点
受制于各个部门原有的碎片化审批条件，要协调相关部门为企业设立开绿灯并非轻而易举，江苏南京首先进行了组织层面的变革以适应改革的需要。按照“撤一建一”的原则，在全市成立了行政审批局，将市场准入、投资建设、复杂民生办事等领域的行政许可权划转至行政审批局行使，变多个主体批为一个主体批，实行“一枚印章管审批”，改变了过去各自为政的局面，让部门间协调变为部门内部协调，大大降低了协调的难度，提高了协调的效率。
上海的组织层面主要是针对部门间业务协调和技术层面的互联互通等难点、堵点展开，比如针对数据建设中的三张清单的确立和以市政府常务会为主导的工作机制，市委常委分工解决高频事项推进中的部门协调问题，都是从全市最高层的领导机构介入推动，从而取得明显成效，在“一网通办”管理办法颁布的一年内，市领导就“一网通办”落实过程中通报事项的批示就有40多次，充分体现了市领导的重视程度和介入力度。因此，适时调整组织结构，是提高工作效率的重点。
(四)制度层面的创新是保障
为了让新的政务服务模式可持续，制度层面的创新必不可少。南京“不见面审批”工作中出台了一系列的创新制度安排，既有《不见面审批改革实施方案》等总体的指导，也有对具体业务流程改革的办法，如“五联合一简化”“多评合一”“区域评”“代办制”等。上海更是从全市层面陆续推出《上海市公共数据和一网通办管理办法》《上海市推进“一网通办”工作要点》《关于深入推进“一网通办”进一步加强本市政务服务中心标准化建设与管理意见》《深化“一网通办”改革工作要点》等多个文件，适时为“一网通办”工作的有序推进把舵定向。
四、研究发现与启示
从“不见面审批”到“一网通办”的探索表明，新发展阶段政府数字化履职能力的提升，需要四大核心要素的持续演进。
(一)四个发现
1.战略层面：顶层规划和基层探索相互融合激发新能力。国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》明确指出，“始终把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点”。可见，政府数字化履职能力建设要通过数字技术及时关注社会需求变化，回应社会关切。不仅要从技术层面加强公共服务数字化建设，更要学会和重视企业和公众之间感情的连接、利益的连接，想百姓所想、急企业所急，形成相互融合与支撑的新体系才是新能力，也是数字政府建设自身需要实现的目标。要通过顶层规划把握全局、指导创新，通过实践探索积累经验、破解难题。
江苏南京开出的全国第一张“不见面审批”的营业执照、全国第一张电子购房证明，都表明了政府数字化履职能力的提升不只是技术层面的升级，还需要战略层面的更新，落实到战略层面，促进政府和市民企业之间的联结、互动，才能真正落实以人民为中心的理念，切实转化为政府数字化履职新能力。
2.技术层面：数字基础设施的持续更新能力是基石。政府数字平台等数字基础设施的持续更新能力，一方面与需求有关，新需求的出现提出了对基础设施的新要求，政府数字平台通过加强与社会数据和其他平台数据的共建共享，不断丰富政务数据基础数据库，以支撑数字化服务功能的不断拓展，提升公共服务水平；另一方面，政府数字化履职能力的提高，需要有强大的地方经济发展水平支撑，数字基础设施投入大、更新快，没有持续的投入难以深入推广。南京、上海之所以能多次在中央党校电子政务研究中心发布的报告中名列前茅，正是政府和社会多方持续投入及创新孕育出的硕果，是南京、上海多年来在数字基础设施领域积累的经验、人才、技术、应用等的综合作用和体现。
3.组织层面：协同力度与回应速度均需进一步加强。党的二十大报告提出要进一步加快建设数字中国，中共中央、国务院在2023年颁布了《数字中国建设整体布局规划》，其中明确到2035年，中国数字化发展水平率先进入世界前列，成为社会主义强国建设的重要支撑，要增强数字中国建设的整体性、系统性和协同性。新的时间表和路线图对政府数字化履职能力的提升要求更加迫切，政府要在推动自身治理能力现代化的同时推动整个社会的数字化发展进程，这对政府的协同能力和回应能力等提出了更高的要求，数字政府建设进入了全面加强的新阶段。
因此，必须借鉴上海“一网通办”的经验，在顶层战略规划明确后，进行强有力的组织层面的突破和创新，推行“一把手”负责制。上海无论是市政府常务会的决策与协同，还是市委常委的回应与分工，都是实践中行之有效的提升政府数字化履职能力的探索。
4.制度层面：提升政府数字化履职能力需要制度变革。政府数字化履职能力提升涉及战略—技术—组织—制度等各个要素及其相互作用，需要从制度层面系统变革，才能形成合力。在江苏“不见面审批”服务创设过程中，通过制度创新使业务流程的调整可持续、可推广；在上海“一网通办”过程中，政务服务新模式迅速在全市各级政府机构广泛运用，持续不断的制度创新起到了保驾护航的作用。在当今数字中国蓬勃发展的背景下，数字政府建设中仅依靠局部的改革或部分的政务服务创新已经很难满足数字时代老百姓和企业不断发展的需求，数字政府的效能也难以全面体现，更需要重组现有的政务服务流程，依据企业需求和市民需求的不同种类来进行业务归并与调整，对传统的政府工作机制进行不断变革，以提升政府的数字化履职能力。
因此，通过系统化制度创新，持续解决战略—技术—组织—制度各个环节实践中出现的新问题、提炼新经验、形成新能力，才能使得政务服务的新模式更贴近市民和企业的期待，得到更广泛的应用和普及。
(二)四点启示
在《数字中国建设整体布局规划》中，提出要推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设的深度融合，这首先需要政府部门具备经济调节的数字化能力、市场监管的数字化能力、社会管理的数字化能力、生态环境保护的数字化能力。因此，贯彻落实党的二十大提出的加快建设数字中国的新使命，切实履行《数字中国建设整体布局规划》中的新要求，必须进一步从战略—技术—组织—制度各个层面持续推进政府数字化履职能力的提升。
1.战略层面：增强政府数字化领导力，优化政府数字化履职能力建设的顶层设计。推进数字中国建设，提升政府数字化履职能力，首先要增进各级领导干部的数字化领导力。当今世界，数字技术快速迭代，需要各级领导干部既要能及时把握数字环境的发展变化趋势，制定科学的发展规划，具备数字战略引领能力，又要不断学习数字思维，提升数字认知与应用能力，还要针对数字化转型进程中的问题不断提出解决方案，具备数字变革推动能力，这是数字时代对领导干部提出的新要求，也是数字时代领导干部必须具备的新能力。
因此，增进政府数字化领导力，需要立足于数字中国建设的新发展阶段和新发展目标规划，从整体性、系统性和协同性的战略高度优化政府数字化履职能力建设的顶层设计：整体性方面，应从“重建设、轻规划”向“规划先行”逐步转变，实现顶层设计和基层实践的有机结合；系统性方面，要通过政府数字服务体系、数字治理能力、数字化辅助决策的系统推进提供数字化履职能力；协同性方面，要重视数字发展安全建设和数字环境建设的进一步协同，为我国经济社会高质量发展提供有力支撑。
2.技术层面：提升数字基础设施体系化建设能力。随着“一网通办”等数字政府建设工程的逐渐完善，下一步数字政府在技术层面的履职重心既要重视以新型数字基础设施为核心的硬件更新和完善，又要构建以数据为核心的生产要素体系的有效运转，实现硬件设施和数据体系的同步加强。
硬件方面，要推进新型物联网技术和数字装备等新型数字基础设施建设。通过更广泛采用新一代数字基础设施，如无人机、物联网、远程监控、大型计算机等设施的接入，进一步提升精准感知能力，让政府部门在应急状态下可以更迅速地掌握社会动态，从而为科学治理提供可靠的数据支持。同时，充分利用政府平台优势，通过不断优化算法模型和创新迭代，提高数据挖掘能力和数据质量，准确预测评估经济社会发展变化，更好地进行风险监控，全面提升宏观治理水平。
软件方面，应进一步扩大数据整合范围，完善数据更新机制。数据准确性和完善程度对提高政府治理效能、减轻基层工作负担至关重要，随着前期数字政府建设的推进，一方面需要进一步扩大数据整合范围，只有通过整合形成系统的闭环，数据得以顺畅流动才鲜活，
未来，需要在“一网统管”完善政府部门数据整合的基础上，推进政务数据用户端数据的开放与共享，进而与第三方的社会数据，如快递、外卖、共享单车、网约车等数据建立连接，推动实现有效互联互通互认，从而助力数字政府治理；另一方面需要完善数据更新机制，打通从社区网格员—区级数据审核—市级数据更新—省级数据应用的数据更新机制，让来自社区网格员摸排的大量一手数据能及时为政府治理所用，避免大量重复采集，提高数据使用效率。
3.组织层面：构建敏捷回应和协同治理能力。大数据时代，数字技术的创新日新月异，新生事物层出不穷，对政府传统的治理体系和治理能力提出了新挑战。因此，数字治理能力的提升正成为政府数字化履职能力的核心环节。在新发展阶段，政府数字治理能力提升的核心是在组织层面构建能敏捷回应并协同推进数字治理的新型治理体系，数字政府建设首先需要完善省—市—区—街道四级平台协同治理机制，省、市级层面平台负责全市数字治理整体的赋能、研判和协调，给区级平台提供强有力的数据支持；区级平台建成承上启下的枢纽性机构，对来自部门、街道、社区的数字治理需求快速响应，持续开发和实现面向市民和企业的前台微服务布局，满足不同治理情景下个性化、非标准化需求，实现精准化服务与通用服务的无缝切换和敏捷回应。其次，需要通过落实“一把手”责任，加强各组织之间的协调能力，积极探索完善新型的协同组织架构，参考国外在部门设立首席数据官制度，加强业务层面的协同。同时，可通过建立以项目小组为主要形式的协同团队，围绕具体问题进行协同，根据需要，灵活进行部门和人员的组织与调整，以更好地满足数字时代的市民和企业的需要，提升政府的治理效能。最后，2020年及2022年国务院办公厅先后两次发文，持续推进政务服务“跨省通办”工作，要求各地在“不见面审批”和“一网通办”的基础上，探索将政务服务的范畴扩展到跨区域的162项高频事项，以服务于企业的生产经营需求和流动人群等特殊人群的新需求，这是对政府数字化履职能力提出的新要求和新目标，这些高频事项“跨省通办”的顺利实现需要面对不同地区间在组织、能力、技术和数据治理等多方面的差异，解决这些问题，必须重点以大数据、人工智能的最新应用构建敏捷回应的机制，通过业务标准化增进跨区域组织协同治理，既及时关切企业和社会的个性化需求和共性需求，又要能通过协作取长补短，在解决问题的过程中，增进区域企业和市民的获得感与认同，实现区域整体政务服务履职能力的提升。
4.制度层面：持续提升制度创新能力。数字时代，数据作为新的生产要素从生产、收集、流通、使用、监管和评价等各个环节都需要新的制度安排及规范。其中，政府身兼多重角色，既是数据的生产者，也是数据的使用者、监管者和规则的制定者，如何处理好多重角色之间的定位和关系，将数据这一新的生产要素与传统的治理要素进行融合，从而进一步发挥作用，形成数据驱动的政府治理新模式是新时代数字政府建设必须回答的新考题。
作为数据的生产者，政府需要持续完善数据的技术标准和安全规范，保障数据的全流程快速生产。作为数据的使用者，政府在数字化履职过程中应探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式，通过促进政府数据与社会数据的有效交换和开放共享，挖掘数据价值和潜力，推动政府从经验型治理方式转型到数据驱动的政府治理新模式。作为数据的监管者，政府要构建数据责任机制，保障数据安全有序流通。针对实践中数据安全、数据监管等环节的需要，落细落实责任机制，通过数据平台体系建设明确各部门、板块职责清单，分级分类设定角色权限和责任，促进业务链、数据链、责任链“三链融合”，既提高数据的开放度和流通性，又保障数据安全。作为规则的制定者，政府要建立并不断完善数字政府建设考核评估体系，特别是要将领导干部数字化履职能力提升作为重点考评项目，以督促、激励和引领数字政府建设，助力政府治理体系和治理能力现代化。（来源：治理现代化研究）