【摘要】数字经济营商环境强调立法的可适配性、监管理念的包容性、监管方式的创新性、监管能力的协同性。对全国36个城市数字经济营商环境评估结果表明，目前仍存在精准化立法缺失、协同化监管不足、包容审慎监管与法治难以匹配等问题。进一步优化数字经济营商环境，应秉持安全与效率一体两翼的监管思路，通过科学立法、创新执法的方式，提升法治化协同监管模式。协调数字经济、数字社会与数字政府的发展，不断做强做优做大我国数字经济。
党的二十大报告对加快建设数字中国作出重要部署，包括要“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”。数字经济已成为推进中国式现代化的重要驱动力量。2013年11月，党的十八届三中全会提出“建设法治化营商环境”的目标以来，党中央、国务院持续深入推进优化营商环境，通过法治建构、以评促建、试点创新等方式加快打造市场化法治化国际化营商环境。笔者以数字经济营商环境作为把握数字经济、数字政府、数字法治深度嵌套一体建设的重要切口，在充分调研的基础上对数字经济重塑的社会经济结构、行政管理模式和法律体系进行全面评估。
数字经济营商环境的内在机理
营商环境的概念借鉴了生物学领域的生态系统理论，该理论自20世纪90年代初被经济学家逐步引入商业研究领域。根据生态系统理论，经营主体在商业活动过程中存在经营多种主体之间、经营与外部环境的互动联合。外部环境一般包括金融环境、市场交易环境、劳动力环境、政务服务环境等。数字经济营商环境与传统经济营商环境有一定的共通性，经营主体的各项活动都在法律法规环境、政务服务环境、劳动力市场环境、科技创新环境等组成的生态系统之中。但同时，数字经济营商环境也存在一定的特殊性与独立性。
第一，从经济发展的驱动力看，数字经济营商环境更加依赖技术的发展和应用。数字经济中涉及大数据、人工智能、云计算、物联网等新兴技术，这些技术的应用对于数字经济的发展至关重要；传统营商环境则更多侧重于基础设施和传统产业的发展。第二，从经济产业结构和商业模式观察，数字经济营商环境更能促进产业数字化和新兴商业模式的发展。例如，电子商务、共享经济和在线服务等。传统营商环境则更多关注传统产业和传统商业模式的发展。第三，数字经济发展过程中更加注重对企业数据安全、个人信息的全面保护。如2023年5月，《世界银行营商环境成熟度方法论手册（B-READY）》发布，设计专项指标评估当地是否已建立关于数据安全、隐私保护的法律法规及其实际运用情况。传统营商环境中则较少关注数据安全和隐私保护。第四，数字经济营商环境更加鼓励企业和个人进行创新创业活动。政府在数字经济营商环境中通常提供创新创业政策支持、风险投资基金和创新孵化器等；而传统营商环境中，一些创新创业政策缺乏针对性。
数字经济营商环境和传统营商环境的共同点表现在：其一，注重法律体系的完善性和可适性；其二，水、电力、网络等基础设施建设是经济活动的基本需求；其三，人才、科技对经济活动具有重要影响；其四，市场竞争是经济活动的基本规律。
基于对数字经济和传统实体经济营商环境的共性与特性的分析，可以将数字经济营商环境的组成分为以下四个方面。第一，政策法规。政策法规对数字经济营商环境至关重要。政策法规应鼓励创新、竞争和投资，并为数字经济相关企业提供合理的监管和保护。第二，基础设施与技术支持。数字经济需要强大的基础设施和技术支持，包括高速互联网接入、可靠的电子支付系统、数据中心和云计算等。国家或地区投资和建设基础设施能够有力支持数字经济的发展。第三，政府和社会的数字化能力。数字经济的线上化特征对行政监管的数字化方式、政府处理数据的数字化能力提出了相应要求。此外，数字经济要求劳动力具备数字化技能和知识。提供培训和教育机会以提高人们在数字技术方面的能力，对于提升数字经济营商环境至关重要。第四，包容审慎监管理念。鼓励创新创业是数字经济营商环境的重要方面。由于数字经济属于新型经济形态，数字经济的业态较传统经济更具多样性、创新性，数字经济的诸多领域属于“无人区”。因此，在科技创新而萌发的新业态经济中秉持更为包容的理念进行监管尤为重要。
我国数字经济营商环境评估体系的基本框架
数字经济已成为全球经济的新引擎。为进一步优化营商环境，2018年以来，国家发展改革委牵头研究建立并不断完善中国营商环境评价体系。基于数字经济发展的相对独立性与特殊性，有必要建立符合数字经济发展特征的营商环境评估体系。
数字经济营商环境评估体系以《优化营商环境条例》为基础，从“经营主体保护”“市场环境”“政务服务”“市场监管”四个维度出发，聚焦数字政府建设、数字市场环境构建、数字化政务服务、新型监管能力四个方面，借鉴《世界银行营商环境成熟度方法论手册》（Business Ready Methodology Handbook）法规质量、公共服务、效率三个支柱（pillar），设置了24个一级指标、48个二级指标和83个三级指标。本次评估根据相关因素或条件对数字经济发展的重要性和相关性予以差异化赋分。
在经营主体保护领域，从政府干预、要素市场化配置、经营主体权利保护三个方面着重考察市场服务的数字化供应效率和数据治理能力；在市场环境领域，围绕市场准入及企业退出障碍、企业融资难融资贵、减税降费具体落实及涉企收费乱象等行政管理体制改革中的痛点难点堵点问题，重点考察政府数字化治理监管效能与便利化政务服务改革成效；在政务服务领域，将行政管理体制改革成效与政务服务数字化建设水平列为重点评估内容，按照企业生产周期细化指标设计，重点考察改革成效及经营主体的制度性交易成本；在市场监管领域，充分考虑到数字经济的发展特点，将公平竞争监管与包容审慎监管作为本项评估的两大主题，并将这一理念贯穿于各二、三级指标设计中，全面评估政府在健全执法机制、规范执法行为与创新监管方式三方面的行政法律制度与监管实践。
本次评估自2023年7月启动，于2024年4月完成，评估工作历时9个月。其中主观问卷评估周期为2022年12月至2023年12月，客观数据截止时间为2024年4月。评估选择全国范围内经济活跃、人口集中的36个城市，最大程度代表我国各地方数字经济发展现状。评估工作分为试评估、正式评估、补充评估，采用网络检索、问卷调查、实时在线体验等方式采集数据，同时获得中国司法大数据研究院的技术及数据支持。在数据分析方面，运用定量与定性分析相结合的方法论，塑造事实与价值二分的行政程序结构。
我国数字经济营商环境评估中出现的问题
整体上看，36个被评估城市的数字经济营商环境呈现出东部城市优于西部、营商环境创新试点城市优于非试点城市的趋势。国家层面数字经济法律框架基本搭建完成，各地方以地方立法的方式积极探索促进数字经济发展的法治之路，现已有14部数字经济促进条例的地方性法规（其中9部省级地方性法规，4部设区的市地方性法规，1部经济特区法规）。实施层面，各地方的行政管理体制改革对优化数字经济营商环境发挥了巨大的推动作用，证明事项清单、规范执法活动两个行政改革重点领域，36个被评估城市均获得满分。
经营主体保护：规范性建设整体良好，科技创新保护和劳动者权益保障区域差异较大。经营主体保护主要考察政府为经营主体的日常经营所提供保护的情况，包括促进生产要素流通、提供科技创新与知识产权支撑、所有制保护等措施及政府对经营主体的不当干预等行为，覆盖企业从开办到退出的整个生命周期。从评估结果看，整体而言，我国法治政府建设成效显著，政府在各领域积极建设行政程序的合法性框架。以“政府采购”为例，包含“电子化程度”“公开透明度”“程序规范度”等三级指标，全面反映了政府市场采购过程中的规范性、电子化、公平性程度。上述三级指标得分率均在80%以上，政府与企业进行招投标交易中基本采用电子信息化方式，且公开透明程度较高。
数字经济的快速发展依赖于科技创新和人才供给，对知识产权和劳动者权益的保护是营商环境优化的关键环节。从本次评估结果看，科技创新与知识产权保护指标各城市得分差异较大，一些被评估城市在知识产权维权方面仍存在较大困难。目前对知识产权的在线维权援助服务多被纳入政务服务版块。但调查显示，一些被评估城市无法检索到知识产权线上维权援助服务相关信息，甚至并未建设相关服务板块。此外，目前我国的劳动法律体系以“劳动关系”为核心，灵活就业劳动者的权益保障普遍存在政策先行、立法滞后的情况。
市场环境：税收金融改革效果显著，政府诚信存在提升空间。市场环境是数字经济领域政府对企业的生产经营活动进行监管的各种机制的总和。本次评估在市场环境中主要关注地方政府是否建立优化适应数字企业发展的市场环境，包括减税降费、金融服务、数字竞争与保护、政府诚信、企业退出等方面。同时，参照《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》中关于“完善政府诚信履约机制”“持续优化稳定公平透明可预期的发展环境”等要求，以“政府诚信”作为评估重点，对招商引资政策公开度、申报便利度和政府合同失信追责等内容进行具体评估，考察当地数字经济政企活动过程规范性及政府违约责任追究赔偿机制。本次评估发现，各地政府在税收减免改革方面相较2022年有显著提升，尤其在便民办税、智慧办税方面利用信息化手段精准推送相关税收政策信息，极大提高了办税效率。
从政府诚信角度看，虽然当前已普遍建立事后失信责任自查自纠机制，优惠政策也多通过数字化平台公开、申报。然而由于优惠政策多由地方政府根据本地经济发展进行差异化制定，因此政策的规范性、可兑现性仍存在较大差距。这将一定程度影响了经营主体的投资信心，不利于稳定、可预期营商环境的培育。
政务服务：服务模式不断创新，服务内容实质化有待加强。政务服务是指在办理行政权力事项和公共服务事项过程中所提供的服务。优化政务服务是加快转变政府职能、深化行政管理体制改革、持续优化营商环境的重要内容。评估主要围绕与数字经济营商环境建设中联系最为紧密的服务事项进行，同时借鉴B-READY中“公共服务支柱”（public service pillar）相关指标。可以说，目前我国在法治政府建设与服务型政府建设的背景下，政务服务已有较充分的积淀，各城市整体服务水平较好，服务模式不断创新，服务提供机制朝着简化、均衡化方向发展。如“网上办理”“集中办理”“当场办结”“单一窗口办理”等得分均为100%。此外各城市积极推行权力清单制度，实现权力清单全覆盖。
政务服务应具有实质性和可操作性。评估中“重点项目帮办代办”和“降低中介服务收费”三级指标得分较低，主要问题集中于政务服务数字化的最前端和最末端。换言之，虽然我国数字政府建设已取得相当成就，但不可避免的是，实践中仍存在重复提交证明、循环证明的现象，服务内容实质化有待进一步提升。
市场监管：新型监管理念深化，法治化保障尚存不足。数字经济的发展特性与需求呼唤政府监管理念的革新。《优化营商环境条例》对包容审慎监管的规制理念进行了规范界定，强调对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管。包容审慎监管一方面注重效率，要求监管者尊重数字经济的发展特性适度监管；另一方面注重安全，对于涉及国家安全、社会稳定、公民合法权益的问题积极干预。在此过程中，效率与安全之间的平衡是动态调整的。值得注意的是，推进包容审慎监管需要进一步规范行政执法行为，这样才能推动新型监管理念在实践中落地生根。
本次评估围绕“包容审慎监管”，设置了免罚清单制、创新容错制、可替代性柔性执法制等指标，综合考量地方政府对市场监管的创新性举措。经评估发现，大多数城市已基本建立多元化创新监管机制，如济南建立“吹哨人”制度，杭州探索“沙盒监管”措施，成都的“粉蓝白三单工作法”鼓励经营主体自我纠错。但是监管理念的革新与传统行政法治仍存在一定的调试空间。例如，一些地方设置免罚清单，意图保证数字经济企业的探索与创新，然而免罚清单事项的创设限缩了《行政处罚法》中所规定的处罚种类，可能造成合法性问题。此外，包容审慎还意味着赋予了执法人员更多的自由裁量权，也可能导致权力滥用等问题的滋生。
法治化数字经济营商环境的优化策略
基于以上对数字经济营商环境的评估结果分析，结合我国数字经济营商环境的内在机理及特征，笔者认为应从以下方面进一步优化我国数字经济营商环境，提升数字经济营商环境的系统性和协同性。
以法治化为基石：健全数字经济具体领域立法，适时制定数字经济基本法。数字经济的独有特点决定了立法本身应当满足针对性、具体化的要求。针对数字经济灵活个别领域法律缺位的问题，应当在地方现行试点的基础上，进一步健全我国数字经济营商环境立法。及时总结、吸纳地方改革经验，以现有城市的创新试点工作为突破口，并在地方经验和创新实践积累到一定阶段时，考虑将业已成熟的经验以法律的形式确立下来，进一步健全完善数字经济营商环境具体领域法律。
《中华人民共和国电子商务法》（以下简称《电子商务法》）作为数字经济领域唯一的交易法，在促进数字经济有序发展中发挥着不可或缺的作用。然而《电子商务法》因立法时采用特定适用对象，即“电子商务平台”的表述，使得数字经济催生出的各类新型平台难以通过《电子商务法》予以规制，客观上为数字经济企业逃避成为“电子商务平台”提供了空间。与此同时，数字经济的线上化与平台化可能导致法律适用场景难以确定。例如，《电子商务法》《中华人民共和国民法典》中均对经营者安全保障义务作出规定，而平台企业在何种场景分别适用二者，目前尚无定论。由此，一部能够将线上场景法律与传统线下场景法律相串联的数字经济基本法的制定已迫在眉睫。从域外角度观察，数字经济基本法也可与数字经济交易法相合并。因此，在遵循数字经济法律规律的基础上，可通过补充完善《电子商务法》将其拓展为我国数字经济基本法和交易法，及时确认数字经济主体新兴权利和新型法益，明确数字经济主体及各主体之间的法律关系，数字经济法律的适用范围，以数字经济法律与传统线下相关法律之间的关系为基本内容，解决因数字经济特性导致的与传统法律适用场景分离等问题。
以新型监管理念为核心：坚持包容审慎监管，保证监管理念与法治的协同发展。数字经济在生产力组织方式、生产要素形式、经营主体形态等方面具有新特点。对于数字经济发展的法治化环境，无论是监管理念和模式，还是具体监管措施、方式的设计和选择都需要变革。过于严苛的监管理念难以适应日新月异的数字经济发展趋势，相反，监管的缺位又会导致数字经济的无序扩张。在数字经济发展过程中，应继续深入推进行政管理体制改革，秉持适度有效的监管理念，以相对宽松的法治环境实现数字科技的创新，同时在相关领域存在较大的现实或潜在公共风险时，进行必要的适度监管。通过制定市场监管通则，设置数字经济监管专章，从而将包容审慎原则制度化，激发数字经济的活力和创造力。
数字经济时代，数据要素的价值不容忽视。为此，监管者应当重视数据要素的流通安全。须注意，数据不仅包含企业数据、个人数据，更包含监管者在行政监管和公共服务过程中生成的公共数据。在个人数据、企业数据层面，监管者应侧重于防范数据泄露、数据窃取等安全风险，加快形成开放环境下的数据流通体系。在公共数据的利用方面，应秉持分级分类、需求导向、安全可控原则，不断探索公共数据开放利用的模式，通过对公共数据的有序收集、处理、共享、开放，逐步形成跨部门、跨地区、跨层级的公共数据开放共享机制。
以协同监管方式为双翼：构建协同监管体系，推动数字政府建设。数字经济产业突破了传统经济的地域性限制，因此数字经济企业的进入、生产运行、破产重组、退出全生命周期都存在跨区域性，甚至跨国的可能。与此同时，数字经济企业具有较高的科技创新能力和技术驾驭能力，传统监管模式难以解决现实中纷繁复杂的数字经济企业利用网络技术逃避监管等问题。这些都对监管者利用数据、监管数据的能力提出了更精准的要求。
为了解决数字经济企业跨区域、跨部门等问题，我们应加快构建协同监管体系，充分运用数字技术支撑构建新型监管机制，形成全方位、多层次、立体化监管体系。以数字化手段提升监管精准化水平，以协同监管模式回应数字企业需求，同时通过建立数字化监管事项清单，对关系国计民生的重点领域进行全链条、多类别的链条化数字监管体系。为进一步加强数字政府建设，应大力推行“互联网＋监管”模式，构建全国一体化在线监管平台，强化监管数据和执法信息的互通互认，利用掌上移动等监管技术，进一步增强监管者以网管网能力。此外，还可结合数字经济企业需求，实现政务服务的全面电子化，增强政务服务的内容实质化。良好的营商环境应是“非请勿扰、有召必到”的。数字经济营商环境的优化同样应秉持此原则，围绕数字经济企业所急所需提供精准化政务服务。
以一体化为目标：加强顶层设计，统筹推进数字政府、数字社会、数字国家建设。优化数字经济营商环境应以数字经济创新能力、数字社会回应能力、数字政府服务能力为基本点，聚焦数字经济企业的创新集群发展，推动中小企业更快、更有效、更均衡地实现数字化转型。
在发展的过程中，应注意“数字鸿沟”问题，关注数字弱势群体利益，从国家层面和制度层面弥合因数字信息化而导致的鸿沟，尽可能实现数字社会的群体协调和地域协调。同时应以数字政府建设为契机，夯实网络安全基础，推动数字化公共服务，最大限度激励数字经济主体的创新潜能，最大程度促进数据要素的高效流通，最大幅度推动数字经济、数字社会与数字政府的协调发展，以最终塑造适应数字时代的新型法治秩序与治理格局。
（本文系对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金“公私合作模式下我国行政法的变革与发展”的阶段性成果，项目编号：21QD36）
（满艺姗，对外经济贸易大学法学院，注：略）